老舊小區(qū)公共設(shè)施壞了誰(shuí)來(lái)修
來(lái)源：法制日?qǐng)?bào) 發(fā)布時(shí)間：2022-01-17 10:42:14
公共管線設(shè)施設(shè)備老化引發(fā)各種糾紛
群眾煩透了 老舊小區(qū)公共設(shè)施壞了誰(shuí)來(lái)修
編者按
悠悠萬(wàn)事，民生為大。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年5月底，我國(guó)有樓齡20年以上的老舊小區(qū)17萬(wàn)個(gè)，建筑面積40億平方米，涉及居民上億人。街老、院老、房老、設(shè)施老、生活環(huán)境差是許多老舊小區(qū)居民共同的煩心事，也是城市治理的老大難。近年來(lái)，各地各部門(mén)深入推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作，取得了積極成效。
老舊小區(qū)改造不是“一錘子買賣”，而是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)化的工程，需要完善長(zhǎng)效治理機(jī)制。近日，《法治日?qǐng)?bào)》記者聚焦人們關(guān)注的公共設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)、停車難、加裝電梯、物業(yè)以及治安等方面的問(wèn)題，對(duì)多個(gè)老舊小區(qū)進(jìn)行實(shí)地采訪調(diào)查，從今天起在法治經(jīng)緯版推出系列報(bào)道，敬請(qǐng)關(guān)注。
● 老舊小區(qū)的普遍狀況是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、設(shè)施設(shè)備落后、功能配套不全，特別是維護(hù)不善。時(shí)至今日，老舊小區(qū)普遍超過(guò)了建筑單位的保修期限，小區(qū)內(nèi)的公共管道、設(shè)施設(shè)備經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期使用趨于老化，進(jìn)而出現(xiàn)維護(hù)維修糾紛
● 老舊小區(qū)因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、業(yè)主權(quán)利主體缺位、物業(yè)管理專有與共有部分關(guān)系界定不明、物業(yè)管理與市政專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位權(quán)屬不清，導(dǎo)致小區(qū)管理維護(hù)方面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不清，相關(guān)各方不知道、不明確或者不情愿為小區(qū)的設(shè)施維護(hù)承擔(dān)責(zé)任
● 從目前來(lái)看，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，老舊小區(qū)的公共管線等設(shè)施的維修管理責(zé)任已經(jīng)有了初步劃分，當(dāng)前需要做的是明確權(quán)屬問(wèn)題，要在小區(qū)內(nèi)區(qū)分業(yè)主在專有、共有部分之間的責(zé)任，還要區(qū)分小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)與市政專業(yè)經(jīng)營(yíng)部分的責(zé)任，再根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)劃分各自的維護(hù)維修責(zé)任
一走進(jìn)房間，就像踩進(jìn)了水池子，積水深度大概有10公分，還滲到樓下鄰居家。這是家住北京市北苑一小區(qū)居民宋珺（化名）最近遇到的煩心事。
更讓她煩心的是，漏水的是家中自來(lái)水管水表前的閥門(mén)，因設(shè)備老化“關(guān)不緊”。但該閥門(mén)由誰(shuí)負(fù)責(zé)維修更換、誰(shuí)承擔(dān)費(fèi)用卻是個(gè)問(wèn)題——自來(lái)水公司稱應(yīng)由物業(yè)公司負(fù)責(zé)，而物業(yè)公司稱應(yīng)由自來(lái)水公司負(fù)責(zé)。
《法治日?qǐng)?bào)》記者近日采訪發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象比較普遍。近年來(lái)，隨著大批居民小區(qū)，包括商業(yè)住宅小區(qū)使用年限超過(guò)建設(shè)單位保修期，小區(qū)內(nèi)的公共管線、設(shè)施設(shè)備經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期使用已經(jīng)趨于老化，但這些公共管線、設(shè)施設(shè)備的權(quán)屬與管理主體責(zé)任關(guān)系不清，導(dǎo)致業(yè)主、物業(yè)公司、水電氣暖專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位各方對(duì)維護(hù)維修責(zé)任認(rèn)識(shí)不一。
多位接受記者采訪的專家建議，只有明確公共管線、設(shè)施設(shè)備的權(quán)屬與服務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)，才能確定維護(hù)責(zé)任與費(fèi)用責(zé)任，要在小區(qū)內(nèi)區(qū)分業(yè)主在專有、共有部分之間的責(zé)任，還要區(qū)分小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)與市政專業(yè)經(jīng)營(yíng)部分的責(zé)任，再根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)劃分各自的維護(hù)維修責(zé)任，解決老舊小區(qū)居民的煩心事。
公共設(shè)施趨向老化維修責(zé)任主體存疑
2021年12月27日，宋珺正在上班時(shí)接到小區(qū)物業(yè)電話，對(duì)方稱：“你家漏水了，水漏得特別嚴(yán)重，你快過(guò)來(lái)吧。”
等她趕回去后發(fā)現(xiàn)，雖然物業(yè)已經(jīng)排水多時(shí)，但家里仍是滿地積水，而且已經(jīng)滲到樓下鄰居家里了。
宋珺和物業(yè)人員一起排查，終于發(fā)現(xiàn)了漏水原因：自來(lái)水管入戶的水表前有一個(gè)閥門(mén)一直在漏水，該閥門(mén)已經(jīng)使用近20年，嚴(yán)重老化，關(guān)不嚴(yán)。
找到原因并不意味著問(wèn)題解決了，誰(shuí)負(fù)責(zé)閥門(mén)的維修、更換以及所需費(fèi)用呢？物業(yè)人員稱，這屬于自來(lái)水公司的責(zé)任，物業(yè)公司只依據(jù)物業(yè)服務(wù)合同負(fù)責(zé)小區(qū)公共區(qū)域相關(guān)設(shè)施的維修責(zé)任。
宋珺當(dāng)著物業(yè)人員的面給自來(lái)水公司打電話。接線人員稱，自來(lái)水管入戶之后，自來(lái)水公司只負(fù)責(zé)水表的維修和更換，水表前的水管及附屬設(shè)施歸物業(yè)公司管。
宋珺很納悶：自己住進(jìn)房子的時(shí)候，房間里的供水、供暖、排污、供電等管線都已經(jīng)預(yù)先鋪設(shè)好，閥門(mén)既不是自己安裝的，又不能單獨(dú)處置維修，即使自己需要維修，也需要物業(yè)企業(yè)配合把整棟樓的主閥門(mén)關(guān)掉。
這個(gè)閥門(mén)到底該歸誰(shuí)維修？沒(méi)有人回答她。
隨后的兩個(gè)星期，宋珺和物業(yè)公司就表前閥門(mén)漏水造成的財(cái)物損失討論多次，但一直沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)，因?yàn)榇_定不了閥門(mén)的維護(hù)和更換責(zé)任，就無(wú)法判斷過(guò)失責(zé)任。
由于家與單位距離太遠(yuǎn)，宋珺平時(shí)在北京市西三環(huán)團(tuán)校家屬院租房子住。據(jù)她觀察，這個(gè)小區(qū)公共管線老化情況更為嚴(yán)重，但與她家所在小區(qū)不同的是，這個(gè)小區(qū)已經(jīng)被列入北京市老舊小區(qū)綜合整治項(xiàng)目。
宋珺看到，在貼出的改造項(xiàng)目簡(jiǎn)介中，廚房上下水改造從外面水管一直到水表，包括入戶水管閥門(mén)。有小區(qū)居民在相關(guān)微信群咨詢家里墻壁內(nèi)走的電路管線是否屬于改造內(nèi)容時(shí)，得到的回復(fù)是“不屬于”。
中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院副教授陳幽泓認(rèn)為，居民家里墻壁內(nèi)走的電路管線屬于建筑物專有部分，是業(yè)主所有，不屬于公共管線。
而北京市朝陽(yáng)區(qū)花家地北里小區(qū)居民李女士苦惱于電路管線的老化，她買的微波爐、烤箱因此無(wú)法使用。
李女士所在的小區(qū)開(kāi)發(fā)于20世紀(jì)90年代末。前不久，李女士為了食品加熱方便，買了微波爐、烤箱等大功率電器。然而，只要啟動(dòng)微波爐，不一會(huì)兒家里就會(huì)斷電，用鑰匙打開(kāi)電表箱，發(fā)現(xiàn)開(kāi)關(guān)跳閘了。
她打電話問(wèn)物業(yè)，物業(yè)人員說(shuō)可能是開(kāi)關(guān)容量太小或家里電線過(guò)載了，導(dǎo)致無(wú)法承載電器的用電量。物業(yè)人員還告訴她，室內(nèi)的電線需要業(yè)主自己負(fù)責(zé)。但樓里的電線同樣老化，難以進(jìn)行電力增容。如果要改造，也不是物業(yè)能決定的事情，需要小區(qū)業(yè)主共同同意。
無(wú)奈之下，李女士只好將微波爐、烤箱束之高閣。
設(shè)施設(shè)備權(quán)屬不明維修付費(fèi)糾紛頻現(xiàn)
還有不少小區(qū)業(yè)主因公共管線惹上了官司。
張芳是北京市通州區(qū)某小區(qū)的業(yè)主。她回憶說(shuō)，多年前，其房屋東南側(cè)臥室墻壁夾角發(fā)生漏水現(xiàn)象，導(dǎo)致該室內(nèi)地板、墻面遭水浸泡。物業(yè)公司經(jīng)檢查，系該樓自來(lái)水地埋主管線嚴(yán)重漏水所致。
后張芳對(duì)物業(yè)公司提起訴訟。法院經(jīng)審理認(rèn)為，物業(yè)公司在處理漏水事故中存在遲延，造成業(yè)主的損失進(jìn)一步擴(kuò)大，故應(yīng)承擔(dān)部分賠償責(zé)任。
專注于老舊小區(qū)改造的和家生活科技集團(tuán)經(jīng)理李廣友解釋說(shuō)：根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，自來(lái)水地埋主管線應(yīng)該由市政專營(yíng)公司承擔(dān)維護(hù)責(zé)任。公用事業(yè)的設(shè)施產(chǎn)權(quán)涉及專營(yíng)公用事業(yè)單位和業(yè)主兩部分，一般以計(jì)量表為界做區(qū)分，表以及遠(yuǎn)端屬于公用事業(yè)單位、表后及近端屬于業(yè)主。
2011年5月，法院在向北京市住建委發(fā)出的司法建議書(shū)中稱：“完善法律規(guī)定，設(shè)定物業(yè)管理單位的最基本義務(wù)，明確其對(duì)公共設(shè)施應(yīng)盡的維護(hù)責(zé)任，建立相應(yīng)的定期維修檢查機(jī)制。對(duì)于地埋水管等隱蔽工程，考慮是否進(jìn)行特別規(guī)定，主管線是否要求到期強(qiáng)制更換。”
北京市住建委答復(fù)說(shuō)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)基于物業(yè)服務(wù)合同提供服務(wù)。針對(duì)地埋管線維修問(wèn)題，因其屬于隱蔽工程，要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)定期開(kāi)挖檢查和維護(hù)不太現(xiàn)實(shí)。對(duì)于此類問(wèn)題，是否承擔(dān)責(zé)任要看物業(yè)服務(wù)企業(yè)在接到報(bào)修后，是否按照物業(yè)服務(wù)合同的約定，及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行有效處理。
在陳幽泓看來(lái)，在一個(gè)小區(qū)建筑區(qū)劃中，既有業(yè)主專有設(shè)施，又有業(yè)主共有設(shè)施，還有專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位所有的設(shè)施和市政公共設(shè)施，根據(jù)所屬關(guān)系的不同，相應(yīng)的維護(hù)責(zé)任和維護(hù)費(fèi)用也不相同，的確迫切需要完善相應(yīng)的專門(mén)法律規(guī)定。
例如，根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》，供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備維修、養(yǎng)護(hù)的責(zé)任。
陳幽泓說(shuō)，但從全國(guó)層面來(lái)看，住宅區(qū)建設(shè)年代、權(quán)屬性質(zhì)、建筑技術(shù)不同，相關(guān)水電氣暖的法律規(guī)定與《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定不同，在區(qū)分業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和市政專營(yíng)單位之間責(zé)任關(guān)系時(shí)，涉及的情況也比較復(fù)雜。
記者在采訪中了解到，近年來(lái)，因?yàn)樾^(qū)的公共管線、設(shè)施設(shè)備沒(méi)有及時(shí)得到維護(hù)維修引發(fā)的糾紛并不少見(jiàn)。例如，在北京市西城區(qū)一個(gè)1995年建成的老舊小區(qū)，上下水經(jīng)常堵塞、用電線路嚴(yán)重老化、污水經(jīng)常反溢等，引發(fā)居民反復(fù)投訴。
“老舊小區(qū)”一般是指老舊住宅區(qū)建筑物及附屬設(shè)施，主要包括享受國(guó)家房改優(yōu)惠政策的售后公有住房和未售公有住房，但一些早期的商業(yè)小區(qū)因維護(hù)不善，也淪入“老舊小區(qū)”之列。
在陳幽泓看來(lái)，老舊小區(qū)的普遍狀況是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、設(shè)施設(shè)備落后、功能配套不全，特別是維護(hù)不善。時(shí)至今日，老舊小區(qū)普遍超過(guò)了建筑單位的保修期限，小區(qū)內(nèi)的公共管道、設(shè)施設(shè)備經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期使用趨于老化，進(jìn)而出現(xiàn)維護(hù)維修糾紛。
“從表面上看，這是由于小區(qū)沒(méi)有實(shí)施專業(yè)化的物業(yè)管理模式導(dǎo)致的；但從深層次看，則是這些住宅區(qū)因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、業(yè)主權(quán)利主體缺位、物業(yè)管理專有與共有部分關(guān)系界定不明、物業(yè)管理與市政專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位權(quán)屬不清，導(dǎo)致小區(qū)管理維護(hù)方面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不清，相關(guān)各方不知道、不明確或者不情愿為小區(qū)的設(shè)施維護(hù)承擔(dān)責(zé)任。”陳幽泓解釋道。
產(chǎn)權(quán)歸屬亟須明確資金制度有待完善
老舊小區(qū)公共設(shè)施維修責(zé)任產(chǎn)生爭(zhēng)議的背后，是我國(guó)房屋維修、管理服務(wù)體制改革走向社會(huì)化、專業(yè)化方向的艱難歷程。
1994年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》公布，提出要把單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的體制改變?yōu)樯鐣?huì)化、專業(yè)化運(yùn)行的體制。據(jù)此，在社會(huì)化的房屋維修、管理市場(chǎng)中，職工購(gòu)買的住房，室內(nèi)各項(xiàng)維修開(kāi)支由購(gòu)房人負(fù)擔(dān)。樓房出售后應(yīng)建立維護(hù)共用部位、共用設(shè)施的維修基金。
1998年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》印發(fā)，要求在加快改革住房維修、管理體制的基礎(chǔ)上，建立住房共用部位、設(shè)備和小區(qū)公共設(shè)施專項(xiàng)維修資金，并健全業(yè)主對(duì)專項(xiàng)維修資金管理和使用的監(jiān)督制度。
2007年12月，原建設(shè)部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法規(guī)定》，住宅專項(xiàng)維修資金用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的維修和更新、改造。
但陳幽泓曾經(jīng)在北京調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，從實(shí)際情況來(lái)看，這些政策落地實(shí)施中的現(xiàn)狀是，公房售后大多長(zhǎng)期沿用福利制的行政管理模式，由房管單位或房屋原產(chǎn)權(quán)單位承擔(dān)房屋、設(shè)備管理維修責(zé)任。由于北京市老舊小區(qū)大部分未推行實(shí)質(zhì)意義上的物業(yè)管理，維修養(yǎng)護(hù)資金投入不足，專業(yè)化、社會(huì)化的管理難以推行，導(dǎo)致公共設(shè)施維護(hù)和維修資源匱乏、責(zé)任不明的重重難題。
2014年11月，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在京中央和國(guó)家機(jī)關(guān)職工住宅區(qū)物業(yè)管理和供熱采暖改革的意見(jiàn)》，要求明確住宅區(qū)資產(chǎn)維修管理責(zé)任：住宅自用部位和自用設(shè)施設(shè)備，由業(yè)主承擔(dān)；住宅共用部位和共用設(shè)施設(shè)備（含共用設(shè)施設(shè)備使用的房屋），由全體業(yè)主或者相關(guān)業(yè)主共同承擔(dān)。
陳幽泓說(shuō)，該文件的實(shí)施，是為使中央國(guó)家機(jī)關(guān)原職工住宅區(qū)物業(yè)服務(wù)合同關(guān)系中的單位管理維護(hù)責(zé)任，改變?yōu)?ldquo;誰(shuí)住房、誰(shuí)交費(fèi)機(jī)制”的業(yè)主個(gè)人責(zé)任，實(shí)現(xiàn)住房權(quán)屬、消費(fèi)、責(zé)任的“權(quán)責(zé)利”一致，實(shí)現(xiàn)住宅區(qū)管理維護(hù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化原則。
中國(guó)物業(yè)管理協(xié)會(huì)法律政策工作委員會(huì)委員王兵介紹說(shuō)，從目前來(lái)看，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，老舊小區(qū)的公共管線等設(shè)施的維修管理責(zé)任已經(jīng)有了初步劃分，但當(dāng)前需要做的是明確權(quán)屬問(wèn)題。
“屬于業(yè)主專有部分的，如室內(nèi)裝修時(shí)安裝的隱蔽管線等，維護(hù)維修責(zé)任屬于業(yè)主，業(yè)主與物業(yè)公司有明確約定的除外。如果屬于公共管線，其維護(hù)維修責(zé)任按照規(guī)定由相關(guān)運(yùn)營(yíng)單位承擔(dān)。《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備維修、養(yǎng)護(hù)的責(zé)任。”王兵說(shuō)。
同時(shí)，《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)由相關(guān)單位承擔(dān)的供水、供電、供氣、供熱、通訊、有線電視等管線和設(shè)施設(shè)備的維修、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用不得從住宅專項(xiàng)維修資金中列支。
王兵提醒說(shuō)，對(duì)于公共管線維修導(dǎo)致裝飾裝修損壞的問(wèn)題，目前沒(méi)有明確的法律規(guī)定，需要根據(jù)實(shí)際情況處理，如根據(jù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任承擔(dān)等，或者雙方協(xié)商解決。
據(jù)北京天岳恒物業(yè)公司工程師馬云鵬介紹，目前北京水電氣暖專營(yíng)單位執(zhí)行比較規(guī)范，會(huì)主動(dòng)對(duì)住宅小區(qū)內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備進(jìn)行巡檢和大中維修，特別是氣暖單位，因設(shè)施的壓力和溫度性質(zhì)，若發(fā)生事故具有較大危險(xiǎn)性。但涉及具體情況，爭(zhēng)議還是會(huì)發(fā)生，責(zé)任各方也可能會(huì)“踢皮球”，業(yè)主、物業(yè)公司、市政專營(yíng)單位之間處于博弈下的僵持狀態(tài)，最終由政府出面協(xié)調(diào)解決。
陳幽泓認(rèn)為，依據(jù)從社會(huì)整體角度考慮成本和責(zé)任的原則，解決老舊小區(qū)公共設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任爭(zhēng)議問(wèn)題，可以從兩個(gè)層面入手：
區(qū)分小區(qū)公共設(shè)施的權(quán)屬，屬于市政公共產(chǎn)品與服務(wù)的，比如供水排水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備交給專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位，各專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)在建設(shè)完成后，或者根據(jù)國(guó)家政策要求階段，按期接收，并承擔(dān)住宅區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備的維修、養(yǎng)護(hù)責(zé)任；
其他屬于小區(qū)業(yè)主共同共有的，由全體業(yè)主或者相關(guān)業(yè)主共同承擔(dān)，由全體業(yè)主或者相關(guān)業(yè)主依據(jù)相應(yīng)程序決定是否啟動(dòng)申請(qǐng)專項(xiàng)公共維修資金，同時(shí)區(qū)分維修和維護(hù)的關(guān)系，日常維護(hù)由物業(yè)企業(yè)依據(jù)合同承擔(dān)，大中維修由專項(xiàng)維修資金承擔(dān)。
“目前的問(wèn)題是，專項(xiàng)維修資金是在住房制度改革的初期創(chuàng)設(shè)的，運(yùn)行十幾年來(lái)顯現(xiàn)出諸多不足，比如維修資金基本上未能實(shí)現(xiàn)由業(yè)主大會(huì)自我管理，專項(xiàng)維修資金使用的制度成本太高，對(duì)所有權(quán)人公開(kāi)透明度不夠，缺乏可操作性的資金續(xù)籌制度等諸多問(wèn)題。在業(yè)主大面積缺位和行政主管部門(mén)劃轉(zhuǎn)滯后的情況下，除了上海等少數(shù)城市，其他地方總體上難以使用專項(xiàng)維修資金實(shí)現(xiàn)大中維修的預(yù)期目標(biāo)。”陳幽泓說(shuō)。
陳幽泓建議，盡快將專項(xiàng)維修資金從“政事”轉(zhuǎn)為“民事”的制度途徑和機(jī)制，建立并加快完善老舊小區(qū)住宅專項(xiàng)維修資金制度的實(shí)操機(jī)制，助力全體業(yè)主依據(jù)相應(yīng)程序?qū)嵭凶怨?，暢通專?xiàng)公共維修資金的使用渠道。（記者 陳磊）
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